sexta-feira, 11 de maio de 2018

AS PROPOSTAS PARA REDUZIR DESIGUALDADES SOCIAIS POR MEIO DA REFORMA TRIBUTÁRIA (1)

No seminário, debates e propostas para se ter um país melhor


O presidente do Sindicato dos Servidores do Fisco Estadual do Pará (Sindifisco-PA), Antonio Catete, definiu como uma anomalia tributária pode ser perversa com as classes mais pobres, justamente aquela que mais paga impostos: no Pará, um terço, ou 30% do Produto Interno Bruto (PIB), é gerado por exportações, mas esse segmento da economia regional gera pouquíssimos tributos para o estado.


"Para se ter uma ideia, essa parte do PIB gera menos de 5% de impostos, mas concentra 30% de toda a riqueza. Os outros 70% , que incluem outros segmentos da economia, contribuem com mais de 95% dos tributos recolhidos aos cofres do estado", esclarece Catete. Segundo ele, quando se fala em fazer uma reforma tributária solidária, é preciso que se saiba que os mais pobres estão dentro dos 70% que pagam a carga tributária de mais de 95%.



Para Catete, o povo paga essa carga de tributos muito alta, mas não sabe que paga. "É preciso dizer que quando a elite vai para a televisão e diz que paga uma carga tributária alta, na verdade ela não paga isso, o que paga é muito baixo", sustenta o sindicalista, que participou em Belém, na última terça-feira, do seminário “Reforma Tributária Solidária: Menos Desigualdade, Mais Brasil”.

O evento foi promovido pelo Sindifisco do Pará e encabeçado pela Federação Nacional do Fisco Estadual (Fenafisco) e pela Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Anfip). É um projeto que começou em meados do ano passado e reúne mais de quarenta especialistas com o propósito de elaborar diagnóstico e apresentar proposta para a reforma tributária necessária para o Brasil.

Os resultados desse trabalho serão divulgados em duas etapas. A primeira compreende o lançamento do documento “A Reforma Tributária Necessária: diagnóstico e premissas”, agendado para 4 de junho de 2018. Trata-se de um evento que ocorrerá no “Fórum Internacional Tributário”, em São Paulo, entre 4 e 6 de junho. Com base no amplo diagnóstico elaborado no primeiro documento, a segunda etapa compreende a apresentação das propostas de transformação do sistema tributário nacional, reunidas no documento que será divulgado no início de agosto deste ano.

Menos Desigualdade, Mais Brasil

O projeto “Reforma Tributária Solidária, Menos Desigualdade, Mais Brasil” tem o propósito fomentar um debate amplo, plural e democrático para corrigir as anomalias do sistema tributário brasileiro, percebidas na comparação com países capitalistas relativamente menos desiguais, nos quais o sistema de impostos tem caráter progressivo, que decorre da maior participação da tributação sobre a renda e a propriedade, em relação à incidente sobre o consumo.

Esse caráter regressivo é uma das razões da vergonhosa distribuição da renda no Brasil: estudos feitos com base nas pesquisas domiciliares revelam que o Brasil é o “10o país mais desigual do mundo, num ranking de mais de 140 países. Trabalhos do World Wealth and Income Database, dirigido por Thomas Piketty – realizados com dados de pesquisas domiciliares e com as informações das declarações do imposto de renda, que captam melhor a riqueza patrimonial e financeira – revelam que no quesito desigualdade da renda, o Brasil é vice-campeão mundial num ranking liderado pela África do Sul. Em 2015, os 10% mais ricos da população se apropriavam de 55,3% da renda nacional, e a participação da renda dos 50% mais pobres era de apenas 12,3%.

Muito além da desigualdade da renda


A desigualdade da renda é o aspecto mais pungente das disparidades sociais brasileiras. Entretanto, há muitas outras disparidades, que estão por toda a parte, além da disparidade de renda. Em pleno Século 21, o país ainda não foi capaz sequer de enfrentar desigualdades históricas herdadas de mais de três séculos de escravidão. Segundo estudo da Organização das Nações Unidas (ONU), a pobreza no Brasil tem cor: mais de 70% das pessoas vivendo em extrema pobreza no país são negros; 64% dos extremamente pobres não completaram a educação básica; e 80% dos analfabetos brasileiros são negros.

A taxa de assassinatos de mulheres também tem clara dimensão racial. Entre 2003 e 2013, o assassinato de mulheres brancas caiu 10%; no mesmo período o assassinato de mulheres negras subiu 54%. Num grupo de 84 países, estamos na quinta pior posição (atrás de El Salvador, Colômbia, Guatemala e Federação Russa).

Segundo o "Mapa da Violência", o Brasil ocupa o terceiro lugar, dentre 85 países, no ranking de mortes de adolescentes. São 54,9 homicídios para cada 100 mil jovens de 15 a 19 anos, atrás apenas de México e El Salvador. A taxa brasileira é 275 vezes maior do que a de países como Áustria ou Japão. Em média, dez adolescentes são assassinados por dia. O assassinato de jovens também tem cor. Morrem proporcionalmente sete negros para cada branco. No Maranhão, proporcionalmente, morrem treze negros para cada branco.

O estudo da Oxfam (2017) constata que, em média, as mulheres ganhavam 62% do valor dos rendimentos dos homens; e os brancos, o dobro dos negros em 2015. A organização estima que, se mantido o ritmo de inclusão de negros observado nos últimos vinte anos, a equiparação da renda média com a dos brancos só ocorrerá em 2089.

As desigualdades também se refletem na elevada concentração da estrutura de propriedade, posse e uso da terra; na apropriação assimétrica do espaço urbano entre classes sociais; na injustiça tributária; e no mercado de trabalho que possui traços de economias subdesenvolvidas ou periféricas. Essas disparidades também se manifestam no acesso aos bens e serviços sociais básicos.

A Constituição de 1988 garante a igualdade de direitos, mas na prática há considerável distância entre direitos estabelecidos e o seu real exercício, que se constata em lacunas na oferta de serviços, as quais se refletem na falta de acesso ou acesso desigual para as diversas camadas da população. Há profunda desigualdade de acesso aos bens e serviços sociais básicos entre classes sociais e regiões do país. Estamos muito distantes de um ideal de igualdade de oportunidades educacionais.

Consolidar a Seguridade Social de acordo com os princípios estabelecidos pela Constituição da República de 1988 é tarefa inconclusa. O Sistema Único de Saúde (SUS) é formalmente “público” e “universal”, mas a realidade revela uma diversidade de lacunas na oferta de serviços, especialmente os de média e alta complexidade.

Na Previdência Social, mais de um terço dos trabalhadores não contribuem para o sistema público, não estão protegidos e não terão proteção na velhice. O Sistema Único de Assistência Social (Suas) precisa avançar além da oferta de serviços que transcendem os benefícios monetários.

Um projeto de reforma tributária para o desenvolvimento deve levar em conta que nos últimos 60 anos o Brasil nunca contou com políticas nacionais de habitação popular, saneamento e mobilidade urbana que fossem portadoras de recursos financeiros e institucionais compatíveis com os problemas estruturais agravados desde meados do século passado em função da acelerada urbanização.

Esse cenário sugere que, para que se enfrentem as múltiplas faces das desigualdadessociais brasileiras, é necessário que a reforma do sistema tributário nacional seja pensada na perspectiva do desenvolvimento nacional, espelhando-se na experiência dos países capitalistas desenvolvidos que são relativamente menos desiguais que o Brasil.

O que diferencia a nossa proposta, dentre outras em debate

O projeto “Reforma Tributária Solidária, Menos Desigualdade, Mais Brasil” parte do pressuposto de que, para que se enfrentem essas diversas faces da crônica desigualdade social brasileira são necessárias mudanças estruturais no sistema tributário nacional, pautadas por oito premissas fundamentais, apresentadas a seguir.

A reforma do sistema tributário nacional deve ser pensada na perspectiva do desenvolvimento (primeira premissa).

A história econômica revela que o desenvolvimento das nações sempre decorreu de decisão política deliberada coordenada pelo Estado e viabilizada por instrumentos econômicos, dentre os quais a tributação ocupa papel central. Nesses países o sistema tributário tem caráter progressivo percebido pela maior participação da tributação direta na carga tributária. Além disso, os países capitalistas que obtiveram maior êxito relativo em seu processo de desenvolvimento combinaram tributação progressiva com estado de bem-estar social.

A transferência da renda pela via tributária progressiva tornou-se requisito para o bom funcionamento desses regimes de bem-estar. Para além do problema distributivo, a concentração da carga tributária na tributação indireta é nociva para a eficiência e para a competitividade do sistema produtivo, prejudicando a própria atividade econômica, o crescimento e a justiça social.

Nesse sentido, a reforma tributária deve estar no centro de um projeto de desenvolvimento social. Ela é funcional ao projeto e aos seus vetores de crescimento econômico em dois aspectos. Em primeiro lugar, na promoção da distribuição de renda, ao ampliar os rendimentos das famílias e estimular o mercado interno.

Nesse caso, ela é ferramenta indispensável para aumentar o impacto distributivo da política fiscal, e o seu mais importante princípio norteador deve ser a busca pela equidade no tratamento impositivo a partir do critério da capacidade econômica, renda e riqueza, de cada contribuinte.

Em segundo lugar, a reforma tributária é necessária para a sustentação do financiamento dos investimentos na infraestrutura (econômica e social), que também são vetores dinâmicos do crescimento econômico, requisito para o desenvolvimento.

A reforma do sistema tributário nacional deve estar adequada ao propósito de fortalecer o Estado de Bem-estar Social, em função do seu potencial como instrumento de redução das desigualdades sociais e promotor do desenvolvimento nacional (segunda premissa).

Como mencionado, a experiência internacional revela que o combate às desigualdades requer a tributação progressiva, mas o Estado Social também a requer. Estudo realizado pelo FMI (2017) revela que a política fiscal é fundamental na redução das desigualdades, tanto pela magnitude dos impostos progressivos diretos (sobre a renda pessoal, a propriedade e a riqueza), quanto pelas transferências monetárias sociais (especialmente as proporcionadas pela previdência social, educação e saúde).

Em média, para um conjunto de países desenvolvidos selecionados, o coeficiente de Gini declina 18 pontos percentuais (de 0,49 para 0,31) por conta da ação da política fiscal. Segundo o documento, aproximadamente dois terços dessa redistribuição são alcançados pelos efeitos das transferências monetárias (gasto social), sendo que cerca da metade dessa redistribuição foi proporcionada pelos benefícios de aposentadoria e pensão.

Estudos sobre a incidência da política fiscal na distribuição da renda realizados pela Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL, 2015) revelam que, após a ação da política fiscal (tributação direta e transferências sociais), o coeficiente de Gini declina,em média, 23 pontos percentuais (de 0,47 para 0,24) na Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

Em contraste, na América Latina, o coeficiente de Gini declina, em média, apenas 9 pontos percentuais (de 0,51 para 0,42). Esse resultado discreto é obtido preponderantemente pelo gasto social, dado o caráter regressivo dos tributos nos países do continente. O Brasil apresenta a melhor posição relativa dentre os países latino-americanos quanto à efetividade da política fiscal, cujo efeito final resulta em queda do coeficiente de Gini, de 16,4 pontos percentuais. O maior impacto redistributivo é o gasto com educação, seguido pelas aposentadorias e pensões públicas e pelo gasto com saúde, sendo que a contribuição dos impostos diretos é praticamente nula.

O caso brasileiro se caracteriza, assim, por carga tributária regressiva e gasto público social progressivo, que se constitui no principal instrumento de redução da desigualdade. Por isso, a Reforma Tributária deve simultaneamente, corrigir as iniquidades do sistema tributário e assegurar a sustentação financeira da proteção social.

A reforma do sistema tributário nacional deve avançar no sentido de promover a sua progressividade pela ampliação da tributação direta (terceira premissa).

O Brasil possui uma carga tributária alinhada com a média dos países que integram a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). Entretanto, analisando a carga tributária por base de incidência, nota-se elevado desalinhamento da tributação brasileira em relação aos países da OCDE. O Brasil se tem destacado em relação a este conjunto de países, como completamente descomprometido com o princípio da justiça fiscal.

O caráter regressivo do sistema tributário brasileiro decorre da reduzida participação relativa da tributação incidente sobre a renda e patrimônio na carga tributária nacional. A participação relativa dos impostos sobre a renda na arrecadação total é bem mais elevada nos países da OCDE (34,1 %, em média) que no Brasil (21,0%).

O mesmo se observa no tocante a participação relativa dos impostos incidentes sobre o patrimônio: 5,5% (média da OCDE) e 4,5% (Brasil). A participação relativa conjunta desses dois impostos (renda e patrimônio) na carga tributária era de 39,6% (em média, na OCDE) e 24,4% (Brasil). Em alguns países da OCDE essa participação é próxima de 50%, chegando a 67,2% da Dinamarca.

Em contrapartida, a participação relativa dos impostos que incidem sobre o consumo é bem maior no Brasil (49,7%) que na OCDE (32,4%, em média), o que gera uma série de deficiências como, por exemplo, a redução da renda disponível das famílias de mais baixa renda, o que reproduz a desigualdade, enfraquece a demanda agregada e limita o crescimento e o desenvolvimento nacional. Além disso, a diluição da carga indireta em diversos tributos torna o modelo mais complexo e permeável ao uso abusivo de incentivos fiscais gerando conflitos entre os entes federativos.

Carga Tributária de 2015.

O imposto de renda deve ser o pilar da tributação progressiva. Entretanto, além da redução gradual da tributação indireta, abordada mais adiante, a progressividade do sistema também requer medidas relacionadas com a tributação internacional para combater a evasão e elisão fiscal, a tributação sobre a propriedade e a riqueza e a tributação das transações financeiras.

Tributação da renda das pessoas físicas e das pessoas jurídicas
O Imposto sobre a renda é o tributo que melhor escancara as distorções do sistema tributário. Em termos de taxação dos rendimentos das pessoas jurídicas e das pessoas físicas, o Brasil se encontra muito distante dos países desenvolvidos da OCDE. Em 2015 a participação relativa do imposto de renda (IRPF e IRPJ) na arrecadação total era bem mais elevada na OCDE (34,1%, em média) que no Brasil (21%). Como proporção do PIB, atingiu 11,5% (OCDE) e 6,8% (Brasil).

Estes números revelam que, apesar da tendência de redução do imposto de renda sobre os lucros das pessoas jurídicas e os rendimentos dos indivíduos mais ricos, devido às reformas tributárias presididas pelo princípio da competitividade, sob a orientação do pensamento neoliberal, que passaram a ser realizadas no mundo capitalista, o Brasil continua se destacando em relação a este conjunto de países, como completamente descomprometido com o princípio da justiça fiscal.

Não se trata de estrutura que se possa considerar ajustada com princípios caros àsfinanças públicas, mesmo em tempos neoliberais, necessitando urgentemente de uma reforma de profundidade para corrigir suas principais mazelas. Em grande medida, o caráter regressivo do imposto sobre a renda no Brasil decorre detrês fatores principais:

Em primeiro lugar, dois mecanismos introduzidos em 1995 (Lei no 9.249) quepropiciam elevada desoneração tributária das classes mais favorecidas:

Primeiro, o mecanismo que permite às empresas a dedução de “Juros Sobre o Capital Próprio” (uma suposta “despesa financeira” das empresas com juros pagos sobre o seu próprio capital). Segundo, a permissão para a completa isenção dos lucros e dividendos distribuídos aos sócios e acionistas das empresas, inclusive quando destinados ao exterior.

Em segundo lugar, as diversas brechas legais para mitigar a taxação do lucro presentes nos três regimes de tributação das pessoas jurídicas (Simples; Lucro Presumido; e Lucro Real). Em terceiro lugar, a inadequada progressão da tabela de incidência do IRPF, com o baixo limite de isenção que invade a parcela do rendimento considerado como mínimo existencial, e a reduzida alíquota máxima do imposto praticada no Brasil (27,5%), na comparação internacional.

Esse sistema favorece os indivíduos situados no topo da pirâmide social. Os dados agregados das Declarações do IRPF revelam que o imposto é progressivo até a faixa dos que recebem de 30 a 40 Salários Mínimos mensais. Após esse ponto, o imposto torna-se regressivo. Essa inflexão da curva de progressividade dá-se, sobretudo, por conta da desoneração do imposto sobre os lucros e dividendos recebidos pelas pessoas físicas, sócios e acionistas de empresas.

Não estranha, assim, a mais reduzida contribuição do imposto de renda das pessoas físicas para o financiamento do Estado vis-à-vis o resto do mundo, e o fato de osistema tributário brasileiro ser altamente regressivo. Tributação internacional para combater a evasão, a elisão e os paraísos fiscais.

A progressividade do sistema de impostos também requer que o Brasil avance no debate e na adoção de medidas concretas sobre a criação de novas regras legais de combate à evasão e à elisão fiscal praticadas no comércio internacional e que corroem as bases domésticas de tributação.

Esse tema está no centro do debate nos principais institutos de pesquisa do mundo (OCDE, Universidades, governos de países centrais, ONGS e ONU), uma vez que tem acarretado redução dos recursos para o financiamento público e perda substancial de soberania tributária para os Estados nacionais.

Tributação das transações financeiras


Um sistema tributário progressivo também requer o reforço da taxação das transaçõesfinanceiras, sobretudo na etapa atual do capitalismo dominado pelas finanças, na qualfluxos financeiros foram-se tornando mais rápidos e complexos e o eixo central daeconomia se deslocou das atividades produtivas e socialmente úteis, para aespeculação financeira e para o rentismo.

Este debate está em curso no plano internacional desde a proposta da “Taxa Tobin” no início da década de 1970 (feita por James Tobin, Prêmio Nobel de economia em 1981), passando pela campanha para a instituição da Robin Hood Tax (2010) e pelos movimentos do G20 para adotar o Tributo sobre Transações Financeiras (TTF) no plano internacional.

No momento, 33 países têm algum tipo de tributo sobre operação financeira, com destaque para o Reino Unido e demais países da OCDE. Argentina, Colômbia, Equador, Malásia, Marrocos, Paquistão e Peru também adotaram algum tipo de tributo sobre operação financeira.

O Brasil é pioneiro nesse sentido, com a criação do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) em 1966. Outra experiência importante ocorreu com a instituição,em 1997, da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), tributo especial que usou o dispositivo constitucional da Contribuição de Intervenção de Domínio Econômico (Cide) para arrecadar recursos por atividades específicas.

Diferente do IOF, a Cide pode ter seu recolhimento vinculado a um fundo ou a uma política determinada. Em 2007, o Congresso Nacional decidiu abolir a CPMF. Quando foi extinta, a Contribuição arrecadava cerca de R$ 38 bilhões. A experiência brasileira na manutenção concomitante de dois tributos incidentes sobre transações financeiras (IOF e CPMF) foi exitosa do ponto de vista da arrecadação e no combate à sonegação fiscal. A CPMF poderia ser reinstituída, com alíquota mais baixa e vinculada ao financiamento da Seguridade Social.

Tributação sobre a propriedade e a riqueza

A progressividade do sistema de impostos também requer a ampliação da tributação sobre a propriedade e a riqueza pela efetuação de mudanças que caminhem no sentido de estabelecer maior progressividade nos seguintes impostos: Imposto Sobre Herança; Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR); Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU); Imposto Sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI); e Imposto Sobre Propriedade de Veículos (IPVA). Também é preciso avançar na regulamentação do Imposto sobre Grandes Fortunas, assegurado pela Constituição de 1988.

A comparação com legislações de outros países mostra que no Brasil esses tributos possuem caráter residual. Do ponto de vista arrecadatório, a participação relativa na carga tributária e como proporção do PIB no Brasil é reduzida na comparação internacional.

Extraindo-se o IPVA (que no plano internacional não é classificado como imposto sobrea propriedade), as receitas dos tributos sobre o patrimônio como proporção do PIB no Brasil (0,8% do PIB) são baixas em relação aos países da OCDE (1,9% do PIB, em média), o que aponta potencial de ampliação dessas receitas.

É emblemático que num país continental, com grande extensão de áreas rurais, noqual a participação da agricultura e do agronegócio no PIB e nas exportações ésignificativa (respectivamente, 23% e 46%) as receitas do Imposto Territorial Rural(ITR) representam somente 0,1% da arrecadação tributária federal e 0,02% do PIB.

Também é emblemático que a alíquota máxima do Imposto sobre Heranças e Doações no Brasil (8%) seja bem inferior à de muitos países como Japão (55%), França (45%), EUA e Reino Unido (40%), por exemplo, sendo quase a metade da média dos países da OCDE.

O pequeno peso dos impostos sobre o patrimônio na composição da carga tributária e sua baixa progressividade mostram claramente os obstáculos para um sistema tributário que tenha a equidade como preocupação central. Mostra o peso político dos detentores de propriedade e riqueza, que se reflete nas posições do Judiciário e na baixa atividade legislativa nesse campo.

A reforma do sistema tributário nacional deve avançar no sentido de promover a sua progressividade pela redução da tributação indireta (quarta premissa).

Para ampliar a progressividade, a reforma tributária deve alterar a tributação sobrebens e serviços. É preciso avançar no sentido da implantação do Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA), de competência estadual, com legislação uniformizada, base de incidência ampla (sobre todos os bens e serviços), cobrado pelo princípio do destino, fechando-se o canal para as guerras fiscais travadas entre os entes federativos.

Oimposto contaria com poucas alíquotas, isenções limitadas e benefícios restritos, com o produto de sua arrecadação destinando-se principalmente para os estados consumidores, no caso de se optar, para coibir a sonegação nas fronteiras estaduais,por um sistema misto (origem e destino), mas com reduzida alíquota no estado produtor, apenas para efeito de controle e de fiscalização do comércio interestadual.

No caso da União, o peso maior da tributação incidente sobre o consumo é dado pela Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e pelo Programa de Integração Social (PIS). Entretanto, apesar de serem regressivas, tais contribuições representam a maior fatia dos recursos que financiam a Seguridade Social. Uma boa solução seria a substituição de parte do valor arrecadado por meio dessas contribuições sociais por outras, incidentes sobre a base renda ou patrimônio, de modo a reduzir o componente regressivo.

A Cofins e o PIS, incidentes sobre o faturamento poderiam ser transformados em Contribuições Sociais de Valor Agregado, de base ampla, mas alíquotas menores que as atuais. Em complemento, e para evitar perda de recursos à Seguridade Social, poderiaser criada a Contribuição Social sobre os Rendimentos Muito Elevados (incidente sobreos rendimentos milionários), adicional ao Imposto de Renda das Pessoas Físicas.

No mesmo sentido, a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) pode ser modulada de modo a gravar mais fortemente setores como o financeiro, da mineração e outros,de grande lucratividade, ou setores com reduzidas taxas de utilização de trabalho formal. Também será preciso repensar a tributação sobre a folha pagamento, dado que oelevado peso relativo dos tributos incidentes também é evidência do caráter regressivo do sistema tributário.

Além da injustiça fiscal, essa mudança se faz necessária em virtude da tendência de redução que se constata nas receitas de impostos que incidem sobre a base salarial por conta da Quarta Revolução Industrial,em curso, que tende a aprofundar a corrosão da base salarial e a perpetuar odesemprego estrutural. No Brasil, essa tendência tende a ser mais imediata e acelerada pelos impactos da reforma trabalhista e da terceirização, recém-aprovadas pelo Congresso Nacional.

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