VER-O-FATO: AS PROPOSTAS PARA REDUZIR DESIGUALDADES SOCIAIS POR MEIO DA REFORMA TRIBUTÁRIA (2)

sexta-feira, 11 de maio de 2018

AS PROPOSTAS PARA REDUZIR DESIGUALDADES SOCIAIS POR MEIO DA REFORMA TRIBUTÁRIA (2)


A reforma do sistema tributário nacional deve restabelecer as bases do equilíbrio federativo. Eis a quinta premissa do projeto Reforma Tributária Solidária: Menos Desigualdade, Mais Brasil”. O federalismo fiscal que emergiu da Constituição Federal de 1988 procurou promover um rearranjo no sistema, visando ao fortalecimento de suas bases, concedendo maior autonomia fiscal e financeira aos estados e municípios.


Os constituintes procuraram aprovar um conjunto de medidas voltadas para o fortalecimento da autonomia fiscal e financeira dos governos subnacionais numa dimensão que nunca existiu na história do federalismo do país, com o objetivo de alterar essa trajetória.

Entretanto, esse modelo foi sendo gradativamente desmontado pelas políticas econômicas implantadas pelo governo federal, sob a influência dos compromissos assumidos com as políticas de austeridade fiscal, assumidos com as recomendações do pensamento econômico ortodoxo, manietando a autonomia dessas esferas e conduzindo-as a uma grave e profunda crise fiscal, que as tem impedido de cumprir minimamente suas funções.

Tais políticas terminaram conduzindo à progressiva perda de autonomia das esferas subnacionais, com o poder de decisão sobre suas finanças e sobre a oferta de serviços para a população sendo crescentemente centralizado no Estado federal, o que, combinado com o baixo crescimento econômico deste período, agravou suas condições financeiras e enfraqueceu as bases da federação.

A gravidade da situação atual é atestada pela ruína financeira de alguns estados e do risco crescente de colapso na oferta de serviços essenciais para a população. No final de 2016, três dos maiores estados do país registravam nível de endividamento superior ao limite de 200% estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): Rio de Janeiro (232%); Rio Grande do Sul (213%); e Minas Gerais (203%).

Dos 27 estados da federação, 13 registravam gastos com pessoal superiores ao limite permitido pela LRF, de 60% em relação à receita corrente líquida: Minas Gerais (78%), Rio Grande do Sul (76,1%), Rio de Janeiro (72,3%) aparecem como os casos mais graves. Tocantins (67,8%), Rio Grande do Norte (67,5%), Mato Grosso (67,3%), São Paulo (66%), Pernambuco (65,8%), Bahia (63,4%) e Piauí (62,1%) completam o quadro dos estados com orçamento mais enrijecido pelo pagamento de pessoal.

Em 2017, pelo menos seis estados se defrontavam com dificuldades para efetuar o pagamento dos salários do funcionalismo e mais ainda de seu 13o salário, o mesmo acontecendo com centenas de municípios espalhados pelo país.

Esse quadro impõe a necessidade de se incluir na reforma tributária a revisão do modelo federativo, para que se possa resgatá-lo como um instrumento que, fortalecido, contribua para os objetivos do crescimento econômico e de redução das desigualdades sociais, com o aumento da oferta de serviços essenciais para as camadas da população mais necessitadas.

A reforma do sistema tributário nacional deve considerar a tributação ambiental (sexta premissa).
A reforma do sistema tributário nacional não pode prescindir da tributação ambiental necessária para inibir as práticas predatórias, num cenário de graves ameaças ao meio ambiente e, simultaneamente, para sustentar o financiamento de políticas socioambientais.

Com o avanço do debate sobre os limites do crescimento, particularmente a partir dos anos 1970 e 1980, a questão ambiental passou a ganhar espaço também no campo da política tributária, notadamente a partir dos anos 1990, principalmente na Europa.

Como ressaltou documento emitido pela OCDE (2011), os tributos ambientais têm vantagens importantes, como a eficácia ambiental, a eficiência econômica, a capacidade de aumentar a receita pública e a maior transparência. Além disso, a tributação ambiental tem sido utilizada para tratar uma ampla gama de questões ambientais, incluindo a redução de resíduos sólidos, da poluição da água e das emissões atmosféricas, por exemplo.

Mais recentemente, nos anos 2000, ganhou corpo o debate em torno da noção de “decrescimento”. Para os adeptos dessa ideia, a defesa do meio ambiente e a continuação do desenvolvimento econômico representam trajetórias inconciliáveis. Em síntese, o crescimento econômico seria, nesta concepção, incompatível com limites ecológicos e biofísicos do planeta.

Os países europeus estão na vanguarda da tributação ambiental, sendo pioneiros os escandinavos. Finlândia, Suécia e Dinamarca fizeram a reforma no início da década de 1990. Seguiram-se outros países (Holanda, Alemanha, Reino Unido, Suíça, Islândia Letônia, Noruega, Bélgica, Itália, Espanha e Portugal, por exemplo), que também fizeram “reformas fiscais ambientais” ampliando a participação relativa desses tributos na carga tributária total.

É emblemático que, como parte da Estratégia Europa 2020, traçou-se o objetivo de que até 2020, pelo menos 10% da arrecadação dos países membros da União Europeia (UE) advenha de tributos ambientais. Os desafios nesta direção são consideráveis, pois, em 2014 essa participação relativa média era de 6,3%.

Mesmo na América Latina, existem algumas experiências de reformas fiscais ambientais de forma mais restrita, com destaque para os casos da Argentina, Bolívia Chile e México.No Brasil, uma reforma tributária ambiental é um desafio ainda a ser enfrentado. 

Experiências tópicas e frágeis denotam a baixa relevância e aderência do debate e da prioridade política em torno do tema da tributação ambiental e completa ausência de debate mais de fundo sobre a viabilidade e necessidade de uma “reforma fiscal ambiental” adaptada à realidade brasileira.

Com base na experiência internacional, a reforma tributária deve redistribuir a composição da carga tributária pela ampliação da tributação ambiental, pela maior taxação sobre o carbono oriundo de emissões de combustíveis fósseis, a criação de uma Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) Ambiental, a ampliação do Imposto Territorial Rural, a maior tributação sobre o uso da água, a adoção de taxações progressivas no uso de agrotóxicos, e pela revisão dos subsídios prejudiciais ao meio ambiente.

As receitas adicionais deveriam ser utilizadas para financiar políticas ambientais e socioambientais (licenciamento ambiental, fiscalização, áreas protegidas; política indigenista); inovação; transição agroecológica; obras de despoluição; e incentivo a atividades, processos produtivos ou consumos ‘ambientalmente amigáveis’.

A reforma do sistema tributário nacional deve aperfeiçoar a tributação sobre o comércio internacional (sétima premissa).

A reforma tributária deve resgatar o papel da tributação aduaneira como instrumento para planejamento estratégico do país, com vistas a estruturar o seu processo produtivo em patamares adequados ao processo de desenvolvimento. A administração dos tributos incidentes sobre o comércio exterior no Brasil é atividade exercida pela Receita Federal do Brasil de forma integrada com a administração dos demais tributos federais.

Essa forma de administração integrada segue a tendência internacional, pois, cada vez mais frequentemente, o comércio internacional tem sido utilizado como instrumento de planejamento fiscal abusivo, especialmente quando realizado em operações entre empresas vinculadas a paraísos fiscais.

Dos tributos incidentes sobre o comércio exterior, especial atenção deve ser dada ao Imposto de Importação e ao Imposto de Exportação, tributos de natureza extrafiscal por excelência, que se prestam, basicamente, para materializar o poder do Estado de interferir nos fluxos internacionais de comércio.

Todos os países que, em algum momento de sua história, puseram em prática programas de desenvolvimento industrial, trataram de regular e controlar os fluxos comerciais internacionais, por meio da utilização de alíquotas diferenciadas de tributos aduaneiros com vistas a criar condições adequadas ao seu objetivo.

O pensamento livre-cambista que tem predominado, da metade do século passado até agora, e que encontra suas bases no Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT/1947), nega aos Estados a possibilidade de utilizar os tributos aduaneiros como instrumentos de proteção. Com isso, o Brasil e muitos outros países foram levados a abdicar da utilização desses tributos para promover políticas industriais, diferentemente do que fizeram os países desenvolvidos no passado.

O rebaixamento generalizado das tarifas de importação, especialmente a partir da década de 1990, e o abandono completo do Imposto de Exportação, cujas alíquotas encontram-se zeradas para a quase totalidade das exportações brasileiras, são reflexos da adesão incondicional do Brasil ao processo de abertura econômica e da renúncia aos programas dirigidos de desenvolvimento econômico.

A reforma do sistema tributário nacional deve fomentar ações que resultem no aumento das receitas, sem aumentar impostos, pela revisão das renúncias fiscais e combate à evasão fiscal (oitava premissa).

A Reforma Tributária é um dos mais importantes mecanismos para recompor a capacidade financeira do Estado, distribuindo-se mais equanimemente o ônus dos impostos entre os membros da sociedade, com o maior avanço da tributação direta cobrada dos setores de renda mais alta.

Porém, existem outros instrumentos que caminham na mesma direção e que, por sua potencialidade em termos arrecadatórios, têm, necessariamente, de ser incluídos nos debates e nas propostas de Reforma Tributária, com destaque para a radical revisão da política de incentivos fiscais e o reforço da arrecadação, pela maior eficiência administrativa da administração tributária e pela construção de um aparato fiscal coercitivo adequado e eficaz no combate à sonegação.

Revisar as renúncias fiscais


A desoneração fiscal no Brasil constitui-se, historicamente, em poderoso instrumento de transferência de renda para os setores ricos da sociedade, acarretando perda significativa de receita pública que poderia ter sido empregada na construção de uma sociedade menos desigual.

Entre 1966 e 2016, as desonerações fiscais tiveram peso expressivo no orçamento federal. Na década de 1970, elas representavam, em média, aproximadamente, 3,5% do PIB. Essa proporção declinou no início dos anos de 1980 (para algo em torno de 2,7%), mas voltou a crescer ao longo daquela década (3,3% em 1988).

Nos anos de 1990, com a gestão econômica neoliberal, o patamar médio ficou em torno 1,6% do PIB e, partir da crise financeira internacional da década passada, voltou a crescer, como resultado, principalmente, das políticas anticíclicas então implementadas parasustentar minimamente o setor produtivo: 1,99% (2006); 3,34% (2010); 3,52% (2014) e 4,67% (2016). A recomposição da capacidade financeira do Estado brasileiro requer que se revisem as desonerações tributárias.

Segundo estimativas do Ministério da Fazenda, o total das desonerações (ou gastos tributários) federais subiu de R$ 116 bilhões para R$ 282 bilhões (em valores correntes) entre 2009 e 2015, um salto de 3,65% para 4,93% do PIB.

Isso significa que, apenas o governo federal, todo ano abre mão e deixa de arrecadar cerca 25% do total de suas receitas. Esse expediente não se restringe à esfera federal, sendo largamente difundido pelos governos estaduais e municipais.

Este impressionante montante de renúncias fiscais em 2015 (R$ 282 bilhões) é maior do que a soma de tudo o que foi gasto, na esfera federal, com Saúde (R$ 93 bilhões), Educação (R$ 94 bilhões), Assistência Social (R$ 71 bilhões), Transporte (R$ 14 bilhões) e Ciência e Tecnologia (R$ 6 bilhões) no ano de 2014.

É importante sublinhar o montante a que chegam as renúncias tributárias na área específica da Seguridade Social. Em 2015, por exemplo, elas alcançaram R$ 157,6 bilhões, quase 3% do PIB ou 55,8% do total desonerado neste ano. Isso quer dizer que mais da metade das renúncias de receita do governo federal são feitas com recursos da Seguridade Social.

Vale lembrar que na análise dos gastos tributários ou mais amplamente dos benefícios fiscais, devem ser consideradas as renúncias fiscais de estados e municípios, que se inscrevem na chamada guerra fiscal. Essas renúncias são difíceis de apurar, em virtude da falta de transparência e pouca disponibilidade dessas informações.

É importante ressalvar que a rubrica dos chamados “gastos tributários”, que correspondem às desonerações fiscais, não inclui a renúncia relativa à não tributação dos rendimentos recebidos a título de lucros e dividendos. Observe-se que nos declarantes do IRPF com renda mensal bruta superior a 160 salários mínimos, a parcela dos rendimentos isentos de tributação (dentre os quais se destacam os rendimentos oriundos da distribuição de lucros e dividendos) é igual ou superior a 80% do total dos rendimentos.

Dentre esses recursos “capturados” pelas elites econômicas, que são contabilizados como “gastos tributários”, destacam-se as seguintes renúncias que representaram 75% do gasto tributário de 2016: Simples; Micro Empreendedor Individual (MEI); desoneração da folha de pagamento; desoneração da cesta básica; isenções concedidas para as entidades filantrópicas; gasto tributário com a Zona Franca de Manaus e outros benefícios ao desenvolvimento regional; isenções para a saúde privada (descontos no IRPF e IRPJ), para a educação privada (IRPF, Fies e Prouni) e para os aposentados (maiores de 65 anos e doenças crônicas); e o apoio fiscal a setores industriais (medicamentos, setor automotivo, informática, etc.).

Administração tributária: modernização e combate a sonegação


Em segundo lugar, a reforma tributária deve fortalecer a gestão administrativa pela construção de aparato fiscal coercitivo adequado para ampliar a arrecadação e tornar- se eficaz no combate à sonegação de tributos, que no Brasil, embora tipificada como crime, encontra-se protegida por inúmeros mecanismos legais e interpretativos que impedem sua punição na esfera penal, além de ser “premiada” por constantes programas de “refinanciamento” da sonegação.

Muitas reformas tributárias trataram a política tributária e a administração tributária (AT) como fenômenos independentes, o que reduziu ou inviabilizou os resultados positivos esperados. Sem a adequação da administração tributária ao novo sistema tributário instituído a partir da reforma, corre-se o risco de que se frustrem gravemente os próprios objetivos da reforma, principalmente se entre tais objetivos estiver o de tornar o sistema mais justo.

Uma ampla reforma da administração tributária é perfeitamente possível num contexto de ampla alteração do sistema tributário. Uma reforma tributária de caráter progressivo exige maior especialização e a definição de prerrogativas de estabilidade e poder de polícia aos agentes do fisco. Ou seja, para cada sistema tributário, uma administração tributária. Mas a dificuldade de modificar a administração tributária não pode jamais ser uma justificativa para não melhorar o sistema tributário em direção a um sistema mais justo.

É indispensável que se desenvolva uma estratégia adequada ao processo de reforma, com a participação ampla e democrática de todos os interessados, direta ou indiretamente. A implantação gradual das alterações pretendidas deve contemplar, dentre outras medidas, a redefinição da estrutura organizacional em direção a uma estrutura híbrida mais horizontal; a reorganização do contencioso administrativo federal, a instituição de novos instrumentos de cobrança.

A proibição de novos Refis, ou quaisquer anistias e programas de parcelamentos generosos de longo prazo; o estabelecimento de obrigatoriedade de manifestação fundamentada da administração tributária sobre os efeitos econômicos e fiscais da concessão de benefícios fiscais como condição para a referida concessão, bem como da estruturação de um sistema de avaliação de seus resultados; e o estabelecimento de metas de redução efetiva da sonegação para as administrações tributárias.

Também é necessária a criminalização das condutas evasivas, com a revogação dos dispositivos legais da Lei no 9.249/1995 (que trouxe a possibilidade de extinção da punibilidade, caso o pagamento do tributo seja feito antes do recebimento da denúncia) e da Lei no 10.684/2003 (que suspende a pretensão punitiva do Estado em decorrência do parcelamento do débito).

É fundamental que se promova uma alteração maior na Lei no 8.137/90, de forma a converter o crime de sonegação em crime de conduta, não em crime material, como é interpretado atualmente. O pagamento do tributo sonegado poderia no máximo produzir a atenuação da pena, na esfera criminal, nunca sua extinção, como ocorre atualmente.

O país está diante de uma grande oportunidade para alterar, dentro de uma reforma tributária ampla, o atual modelo de AT, fazendo com que a estrutura orgânica formal encarregada da administração do sistema tributário tenha condições objetivas de promover a adequada aplicação das normas tributárias instituídas, com eficiência, eficácia e, principalmente, justiça.

Limites das demais propostas em debate


As diversas propostas que estão sendo elaboradas por setores da sociedade, do governo, do parlamento e das associações de classes patronais desconsideram essas premissas fundamentais para a reestruturação do sistema tributário brasileiro. O propósito precípuo dessas iniciativas é, unicamente, “simplificar” o sistema pela substituição de diversos tributos indiretos por um Imposto sobre o Valor Agregado, o que, ainda que importante, não é suficiente para transformá-lo num instrumento para operar em favor do crescimento, da equidade e do fortalecimento da federação.

A simplificação tributária é necessária, mas não pode funcionar como um “samba de uma nota só” e tampouco obscurecer o propósito velado dos detentores da riqueza financeira de continuar mantendo o ônus da tributação sobre os ombros dos consumidores e das classes menos favorecidas da sociedade, excluindo de sua incidência, ou apenas onerando, camaradamente, as altas rendas e o patrimônio.

O projeto “Reforma Tributária Solidária, Menos Desigualdade, Mais Brasil” entende que a pretendida simplificação, além de não enfrentar as anomalias crônicas do sistema tributário nacional, tem um agravante adicional: se seguido este caminho restrito à simplificação, ele pode vir a representar o último suspiro do Estado Social brasileiro, tardiamente inaugurado pela Constituição de 1988.

Isso pode ocorrer, porque os tributos constitucionalmente vinculados para a proteção social serão substituídos por um novo tributo que não contemplará essa vinculação, desmontando as bases de financiamento das políticas sociais asseguradas pela CF-1988 e por legislações anteriores. A concretização dessas mudanças inevitavelmente fragilizará o financiamento da educação e o Orçamento da Seguridade Social, afetando a sustentação dos gastos em setores como Previdência Social, Assistência Social, Saúde e Programa Seguro-Desemprego.

Um dos propósitos da “agenda de modernização” das forças do mercado é o de aprofundar o projeto liberal no país, o que implica, dentre outros fatores, a destruição do Estado Social de 1988 pela asfixia de suas bases de financiamento. Esse processo que vem sendo encenado com a aprovação de diversos mecanismos (congelamento, em termos reais, dos gastos primários do governo federal até 2037 e ampliação de 20 para 30% da DRU, por exemplo), entre os quais se inclui a Reforma Tributária que, além de acentuar a assimetria entre a captura de recursos públicos pelo poder econômico e pela sociedade, poderá destruir o mais poderoso mecanismo de combate às desigualdades de renda no Brasil.

Um comentário:

  1. A estrutura fiscal do Brasil necessita efetivamente de ajustes, estes materializados através da reforma tributária, fundamental para o desenvolvimento sócio-econômico do país, desde que, esses recursos arrecadados pelo governo voltem em forma de bons serviços prestados a população, daí a importância do voto consciente, como diz o Faustão:"urna eletrônica não é penico".

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